El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) fue creado en 2005, a inicios del primer gobierno del Frente Amplio. Su gestión fue cuestionada por el Partido Nacional durante la campaña electoral del 2019, entendiendo -entre otros aspectos- que los resultados en términos de integración social, eran insatisfactorios.

A modo de ejemplo, en el programa del Partido Nacional se indica: "Si bien se redujo la pobreza monetaria, eso es el resultado de transferencias económicas realizadas desde el gobierno. En demasiados casos, esa mejora en los ingresos de hogares vulnerables no ha ido acompañada del fortalecimiento de capacidades que les permitan sostenerse en forma autónoma. No estamos, por lo tanto, ante un proceso de mejora sostenible sino ante una situación de dependencia que queda ligada al estado de las cuentas públicas".

Este párrafo constituye una buena síntesis de las orientaciones y preocupaciones por parte de las autoridades del MIDES: autonomía y, como contracara, dependencia, son el eje central de lo que se entiende debe ser su accionar.

El marzo de 2020, asume Pablo Bartol como máxima autoridad de dicho ministerio, quien desarrollará su corta gestión, en contexto de pandemia. Pese a la escasísima valoración de las transferencias, estas fueron la principal política desarrollada para a la población social y económicamente más vulnerada. Aumentaron los montos de las ya existentes (Asignaciones Familiares del Plan de Equidad y Tarjeta Uruguay Social) y fue creada la Canasta de Emergencia para quienes no recibían estas prestaciones y trabajaban informalmente.

Pese a ese desarrollo, las transferencias aparecen como una política poco deseable y contrapuesta a la salida de la pobreza. Así se refiere Bartol a lo realizado durante 2020: "Fue una respuesta que se dio de manera rápida y contundente, de acuerdo con la naturaleza de la crisis que estamos enfrentando. Esto es a lo que le llamo ponerles a las personas el chaleco salvavidas en medio de la tormenta; de alguna forma, tuvimos que relegar el hecho de ponernos a enseñarles a nadar en medio de la tormenta. Claro que continuamos haciendo los programas que queríamos, pero toda la potenciación que queríamos llevar a cabo respecto al desarrollo de habilidades –tan fundamental para que las personas puedan ser verdaderamente autónomas– se trasladó a la prioridad de asistir y asegurarnos de que todos pudiéramos pasar juntos esta tormenta".

En mayo de 2021, Pablo Bartol es sustituido por el actual ministro, Martín Lema. Este, de manera inmediata señala la necesidad de poner foco en la post pandemia, teniendo como uno de sus ejes centrales la construcción de herramientas y oportunidades, consideradas claves para la autonomía. Alcanzarla se configura como una de las preocupaciones centrales del ministro, lo cual tendrá una primera expresión en la Rendición de Cuentas de 2021. Como resultado, dicha rendición crea el Programa Accesos, un programa de empleo protegido, anunciado en junio de 2021 y que inicia su primera edición en mayo 2022.

Mucho anuncio

Accesos combina muy baja cobertura (3000 cupos al año) pero amplísima presencia mediática en el discurso del ministro. En el lanzamiento su segunda edición, en mayo 2023, Lema señala: "El Programa Accesos representa, nada más y nada menos, la visión y el sentir del MIDES. En el propio programa está lo que nosotros sentimos, lo que nosotros queremos y nosotros proyectamos. Una cosa a la que se hacía referencia es a las herramientas y oportunidades para una mayor autonomía. Y nos paramos arriba de esto. Porque entendemos que la autonomía de las personas, es lo que representa la prosperidad".

El Decreto N° 202/22 indica que la finalidad del programa es promover la inserción laboral formal y el desarrollo socio-educativo de personas entre 18 y 64 años, participantes de programas del MIDES, que se encuentran en situación de vulnerabilidad socioeconómica. Pone su énfasis en mujeres y jóvenes, promoviendo la disminución de brechas de género y generacionales.

Los objetivos específicos buscan favorecer la adquisición de conocimientos, habilidades y hábitos para acceder al mercado laboral y promover inserciones laborales que permitan el ingreso y permanencia en el mundo laboral formal. Se menciona también el favorecer el conocimiento y ejercicio de derechos (en particular los laborales y de seguridad social), la atención odontológica y oftalmológica para facilitar la tramitación del carné de salud y facilitar el acceso a dispositivos de cuidados para mujeres con hijos de 0 a 3 años.

El programa cuenta con dos fases. En la primera, quienes participan realizan una práctica educativo laboral en organismos del Estado, cursos y talleres de capacitación, con una carga de treinta horas semanales y reciben una prestación social equivalente a un salario mínimo nacional, durante un máximo de siete meses.

La segunda fase del programa consiste en la incorporación formal de participantes en una empresa u organización, aprobadas por el MIDES, que tendrán derecho a la exoneración total de los aportes patronales a la seguridad social, por cada participante incorporado, durante un año (Decreto 202/022).

Poco acceso

En el marco de una gran valoración públicamente expresada por el ministro sobre el Programa Accesos, uno de los aspectos insistentemente destacados como innovación es la posibilidad de inserción laboral estable. El documento de diseño del programa, en su edición 2022, señala como una de las metas que el 10% de los beneficiarios que culminen la fase I tengan inserciones laborales formales. Siendo el cupo anual de 3000 participantes, habrían culminado esa fase 2700 personas y por tanto la meta de inserción sería de 270. No hay información pública y documentada que dé cuenta del desarrollo y evaluación de la primera edición.

La información disponible surge en una conferencia de prensa, donde el Ministro Lema, de manera entusiasta, indica que 83 personas se encuentran insertas de manera estable en el mercado laboral, esto es, en la fase II del Programa.

En otra instancia, en el inicio de la incorporación de participantes de la segunda edición, a una institución pública, afirma: "En la primera edición de trabajo protegido, había participantes que antes de terminar ya tenían oportunidades en empresas, porque empresas pasaban características de personas que estaban necesitando para incorporarlas en sus equipos, y como había participantes que las reunían, antes de terminar la primera etapa, ya lograban dar el paso. En otros casos, se dio después y en otros casos, se está peleando. Siempre hay que estar con ese espíritu de pelea".

Esta entusiasta persistencia, incluso y a pesar de los resultados obtenidos, resulta preocupante. Esto no supone un cuestionamiento a los programas, a intentar posibilidades que mejoren mínimamente la vida de quienes tienen más vulnerados sus derechos, ni a desconocer la importancia que estas experiencias tengan para las personas participantes. Si el entusiasmo no surge de las posibilidades cuantitativas que genera, solo queda suponer que lo hace desde las cualitativas y es en estas donde se coloca la crítica fundamental: en lo que se dice y en lo que se silencia.

"La única preocupación es la inserción laboral y su continuidad en el tiempo. No hay ninguna referencia a la calidad del empleo"

Mucho silencio

Tanto en los escasos documentos del Programa como en el discurso del Ministro, la única preocupación es la inserción laboral y su continuidad en el tiempo. No hay ninguna referencia a la calidad del empleo. Dada la naturaleza de la propuesta, se asume que serían contrataciones formales, pero no es este el único aspecto que determina un empleo decente, que también supone determinadas condiciones salariales. Asimismo, la insistencia en la inserción, expresa y contribuye con la idea del sentido común, que quienes integran los programas del MIDES, no la tuvieran. La página web del MIDES informa que, en 2019, la tasa de actividad en las personas pobres es de 59.5% y en las no pobres de 62.4%, siendo el 62.2% la tasa sobre el total. Los problemas surgen al continuar el análisis. En 2019, el desempleo afectaba al 23.7% de las personas pobres, a 7.8% de aquellas que no lo son y a 8.9% del total de la población activa. Finalmente, en el mismo año, considerando la proporción de ocupados que no están registrados a la seguridad social, surge que están en esa situación el 72.9% de las personas pobres, el 21.9% de las personas no pobres y el 24.8% del total de la población.

En el discurso del ministro, las herramientas aparecen juntas a las oportunidades. Estas se dan por existentes, sin siquiera un matiz que plantee dificultades en el mercado de trabajo. Este discurso se da en un contexto económico, en el que destacan algunos aspectos relevantes. En 2022, se observa una reducción del desempleo, incluso a nivel más bajo que en 2019. Ese año se ubicó en 8.9%, fue de 10.4% en 2020, al año siguiente disminuyó a 9.3% y en 2022 cerró en 7.9%, según datos de Etcétera de 2023. Al mismo tiempo, un documento del Instituto Cuesta Duarte, publicado en 2023, señala que la economía registra niveles de actividad económica superiores a los existentes antes de la pandemia. Sin embargo, el salario real se ubica a niveles inferiores a los de 2019 y se intensifica la proporción de trabajadores y trabajadoras con ingresos laborales sumergidos. En similar sentido, también según datos de Etcétera, al comparar los años 2019 y 2022, se revela que los trabajadores pasaron de percibir 41,5% del PIB en 2019 a 40,3% el PIB en 2022, mientras que la participación del capital pasó de 37,8% a 39,3% en los mismos años.

Agrega el Instituto Cuesta Duarte (2023) que el mencionado deterioro, que también alcanza a las jubilaciones y pensiones, contribuye a explicar la desmejora en el bienestar de la mayor parte de la población y el aumento de la pobreza. La cantidad de personas pobres pasa de 8.8% en 2019, a 11.6% en 2020. Un año después, se reduce un punto y vuelve a bajar en 2022, representando el 9.9%, por tanto, sin alcanzar los niveles de prepandemia.

Lo que el silencio dice

El problema central para el ministro es la autonomía de las personas que, aunque reiterada, nunca es definida. Lo que sí es claro es que sería opuesto a "depender del Estado", aunque esto tampoco queda definido. En los términos que se expresa, parecería que en esa situación estarían solamente aquellos que reciben prestaciones asistenciales y, además, que estos podrían vivir a partir de ellas y no trabajar. Toda la información internacional y nacional es contundente en indicar que eso no es posible, dados los montos de las transferencias monetarias.

Lo que sí queda claro es que para el ministro la autonomía se derivaría de la inserción laboral, lo cual supone la falta de autonomía se explicaría por la falta de inserción laboral. Como ya se dijo, este discurso desconsidera que quienes viven en la pobreza, quienes trabajan, pero de manera precaria, informal y con bajos salarios. Y que no es cualquier trabajo el que permite la autonomía. Finalmente, y de manera consistente con lo señalado, la falta de autonomía nunca tendría relación con la desigualdad, categoría ausente en el discurso ministerial.

Si la falta de autonomía no aparece vinculada y explicada desde las condiciones materiales de las personas que estarían en esta situación, solo queda la explicación se reduzca a ellas. La acción estatal se centrará en la empleabilidad de las personas, en otorgar herramientas para que estas gestionen el riesgo de manera individual, más que protegerlos del riesgo. En el discurso del ministro, las oportunidades se dan por existentes, pero alejadas de quienes participan de programas del MIDES. La tarea del ministerio es facilitar la llegada a las oportunidades, pero luego el peso se traslada a las personas. A su esfuerzo, voluntad y también a su paciencia, en un argumento que se vuelve circular. En tanto la explicación es individual, la respuesta es siempre más esfuerzo y más tiempo y nunca se ubica fuera de ese esfuerzo y ese tiempo. Sostener que con voluntad se alcanzaría la inserción laboral supone explicar mediante la falta de voluntad la realidad de quienes no tienen inserción laboral o la desarrollan en condiciones alejadas del trabajo digno.

"No hay referencia al derecho a tener garantizadas condiciones mínimas de vida y, por tanto, a la responsabilidad colectiva que suponen los derechos sociales"

La idea de oportunidades existentes contribuye a consolidar la explicación del funcionamiento social a partir del mérito. Dubet señala que “si las desigualdades parecen venir de una competición meritocrática equitativa, de la misma manera que los vencedores deben sus logros únicamente a ellos mismos, los vencidos son responsables de sus fracasos ya que, formalmente, podrían tener éxito”.

Finalmente, la preocupación es por la dependencia del Estado y no del mercado. Agregan que no se reconoce el carácter social de la autonomía, que aparece como propiedad individual, mientras “que se obvia, y, por tanto, se invisibiliza la dependencia vulnerabilizadora del mercado (entendida, entonces, como ‘independencia’)" (Crespo et al, 2009).

Desde la histórica preocupación porque la asistencia no desaliente el trabajo, el discurso del gobierno expresa también la valoración sobre la política asistencial, que centralmente son las transferencias monetarias. Estas, que sí tienen amplia cobertura, no serían fuente de dignidad y, por tanto, habría que dejarlas, tan pronto como sea posible. No hay referencia al derecho a tener garantizadas condiciones mínimas de vida y, por tanto, a la responsabilidad colectiva que suponen los derechos sociales. Esto corroe la legitimidad de la asistencia y así, los prejuicios se transforman en perjuicios.

En la conjunción de discurso y silencio del gobierno son observables tres aspectos destacados por Castel. Por una parte, la escasez de lugares disponibles en el mercado de trabajo y/o de formas inestables y precarias de incorporación en el mismo. Luego, una presión político moral, donde hay una sobrevalorización del trabajo que lo convierte en un imperativo categórico, la existencia absoluta de trabajar para ser socialmente respetable. Esto, llevará al tercer aspecto, que supone un impacto directo sobre la asistencia. Se estigmatiza el no trabajo, a través de la figura del "mal pobre" que vive a costa de los que trabajan y están bien. Que todo el mundo trabaje se vuelve absolutamente necesario, aunque no garantice las condiciones mínimas de cierta independencia económica. Así, se producen trabajadores pobres que al menos tienen el mérito de ganarse la vida "con el sudor de la frente".

En suma, el gobierno dice reiteradamente que solo el trabajo es sustento de la dignidad y lo hace en una realidad atravesada por el desempleo, precariedad, informalidad, aumento de trabajadores pobres y en referencia a programas que tienen bajísima cobertura. Al mismo tiempo, también dice que la asistencia es opuesta a la dignidad, no por sus escasos montos y/o formas de acceso, sino porque generaría dependencia estatal.

Esta mirada de la realidad coloca la explicación y responsabilidad en las personas por sus situaciones singulares y desresponsabiliza a la sociedad. Estas no son buenas noticias para las personas más vulneradas en sus derechos, ni para el conjunto de la sociedad.

Referencias

Bartol, P. (2020). Intervención realizada en la Comisión de Presupuesto integrada con Hacienda de la Cámara de Senadores. Ley de Presupuesto Nacional 2020 – 2024.

Castel, R. (2009). El ascenso de las incertidumbres. Trabajo, protecciones, estatuto del individuo. Fondo de Cultura Económica.

Crespo, E.; Revilla, J. y Serrano, A. (2009). Del gobierno del trabajo al gobierno de las voluntades: el caso de la activación. Psicoperspectivas. Individuo y Sociedad, VIII (2), 82 – 101.

Decreto 202/022 (2022). Reglamentación de los artículos 242 a 246 de la ley 19996, relativa al Programa Accesos.

Dubet, F (2021). Desafíos y paradojas de la meritocracia. En R. Moretti y J. Contreras (Eds.), Mérito y Meritocracia. Paradojas y promesas incumplidas (pp. 283 – 301). Ediciones Universidad Alberto Hurtado.

Etcétera – Centro Estudios (2023). Investigación para el monitoreo de la Matriz de Bienestar. Etcétera Centro Estudios.

Isabella, F. (2023). Aproximación a los cambios en la distribución funcional del ingreso en Uruguay 2019 – 2022. Etcétera Centro Estudios.

Instituto Cuesta Duarte (2023). Los salarios sumergidos en 2022.

Partido Nacional (2019). Lo que nos une. Programa de Gobierno 2020/2025.

Poder Ejecutivo (2020). Presupuesto Nacional 2020-2024.

_______________ (2021). Rendición de Cuentas y Balance de ejecución presupuestal 2020.