Uruguay tiene una tendencia estructural de crecimiento del PIB a tasas en el entorno del 2% anual. Entre 2003 y 2014, se vivió un período de crecimiento excepcional con tasas que oscilaron alrededor del 5% y que coincidió con el boom del precio de las commodities. También se verificaron tasas más altas en 2021 y 2022, coincidentemente con una mejora del mercado internacional de productos básicos y el rebote postpandemia. Para 2023, se prevén tasas algo superiores al 1%, retomando la tendencia histórica. En promedio, desde 2015 hasta ahora hemos vuelto a registrar tasas similares a las previas al 2003.

La idea base de esta propuesta es que para lograr aumentar la calidad de vida y el bienestar de los uruguayos y empezar a aproximarnos a los estándares de que disfrutan los países desarrollados deberíamos sostener tasas de crecimiento en el entorno del 4% en el largo plazo. El crecimiento debe ser inclusivo, integrando como protagonistas a productores, trabajadores y sus familias y orientarse a mejorar prioritariamente la situación de los sectores más desfavorecidos y postergados de la sociedad.

Y debe ser un crecimiento cada vez más atento a sus efectos sobre la salud de las personas y de la adecuada conservación de la diversidad biológica y los ecosistemas naturales evitando impactos negativos sobre el clima, al “cuidado de la casa común". Teniendo en cuenta, además, que la protección del medio ambiente es también una exigencia creciente de los mercados de nuestros productos.

Pero así como no todo crecimiento es desarrollo, tampoco hay desarrollo sin crecimiento económico que lo sustente.

Para aumentar el bienestar de la población y especialmente el de sus sectores más vulnerables, es indispensable generar suficientes bienes y servicios para satisfacer las necesidades humanas. Si bien siempre hay algún espacio para redistribuir ingresos y riqueza, si la redistribución de un producto que no crece es la única estrategia, se desembocará seguramente en un conflicto de “suma cero” por la participación en el producto entre los diferentes sectores sociales. Esto redundará en alta inestabilidad política, deterioro del clima de negocios, reducción de la inversión, y muy probablemente menor producción y aumento de la pobreza estructural en el mediano plazo.

El rol del sector agropecuario y agroindustrial

El agropecuario es el principal sector productor de bienes de nuestro país que tiene competitividad a nivel mundial. Si bien la producción primaria representa históricamente menos del 10% del PIB total, al agregarse al sector agroindustrial, la participación asciende al entorno del 25%. Y el dato más contundente es que más del 70% de las exportaciones de bienes es de origen agropecuario. Lo que aumenta más al considerar los efectos multiplicadores por la demanda de servicios que la producción genera a nivel de transporte, logística, comercialización, etc.

El empleo directo total en 2019 en el sector agropecuario estaba en el entorno de 140.000 personas (entre productores y asalariados) y en el sector agroindustrial en el entorno de 40.000 personas, lo que sumado representaría algo más del 10% del empleo total en el país en ese año.

Una característica distintiva de la actividad agropecuaria y agroindustrial es que los beneficios de la producción sectorial son especialmente relevantes en el interior del país, donde salvo excepciones, el desarrollo relativo de otras actividades es mucho menor que en la zona metropolitana.

Es, por lo tanto, fundamental considerar el papel estratégico del agro como impulsor del desarrollo económico general y del desarrollo territorial en las distintas regiones y departamentos.

Oportunidades para el crecimiento agroexportador

Según todos los estudios disponibles, la demanda por los alimentos y fibras que produce Uruguay seguirá en aumento en el futuro, con la volatilidad característica de estos mercados y con una probable tendencia a la reducción de algunos precios.

En consecuencia, se asume que existe una gran oportunidad para que el país continúe aumentando su producción agropecuaria y agroindustrial. El aumento de la productividad es un imperativo para mantenerse y crecer en el mercado, debido a la competencia creciente y la tendencia a la reducción de los precios.

El incremento de la producción llevará seguramente a un incremento de la presión sobre los recursos naturales, la que deberá ser “neutralizada” a través de tecnologías y sistemas de producción innovadores. También la creciente preocupación de los mercados más exigentes por los temas ambientales se verá reflejada en nuevos requisitos para-arancelarios que se deberán atender para acceder a esos mercados.

Las limitaciones y riesgos del crecimiento agroexportador

Así como destacamos el potencial del agro para impulsar el crecimiento, también es preciso reconocer que la dependencia de la producción de materias primas representa una serie de riesgos y limitantes para generar un desarrollo sostenido en el tiempo. Entre ellos destacamos los siguientes:

1. El mercado internacional de las commodities es sumamente volátil, y está sometido a ciclos recurrentes y pronunciados de alza y reducción de precios que generan ciclos de expansión y retracción económica con efectos negativos sobre la inversión, el empleo y los ingresos en el largo plazo. Estos ciclos tienden a ser más acentuados y frecuentes que los ciclos económicos generales.
2. En los períodos de expansión, si bien hay efectos multiplicadores importantes hacia otros sectores, las escalas empresariales tanto a nivel agropecuario como agroindustrial son cada vez mayores, la sustitución de mano de obra por mecanización y automatización es creciente y por lo tanto la creación de empleos directos particularmente en la fase primaria es limitada.
3. Algunos estudios han demostrado que en los últimos años nuestro país aumentó la producción y exportación de materias primas, pero que simultáneamente ha retrocedido en los niveles de sofisticación tecnológica incorporada nacionalmente en esos productos, verificándose un proceso que podría considerarse como de primarización creciente de la actividad productiva.
4. Ello se debe a que, aun cuando los productos agropecuarios puedan tener incorporado un alto valor tecnológico, la mayor parte de ese contenido se desarrolla en general en terceros países: maquinaria y equipamiento, pesticidas, fertilizantes, semillas, software, etc. y no en el propio país productor de materias primas.
5. El riesgo de sufrir la “enfermedad holandesa” que por la entrada de moneda extranjera produce una apreciación del tipo de cambio, encarece los costos de bienes y servicios no transables en moneda extranjera afectando la propia competitividad del sector transable.
6. Como ya se expresó, si no se aplican las regulaciones y tecnologías adecuadas, el riesgo de daño ambiental es muy alto. Esto es importante en sí mismo por la afectación de la biodiversidad, los ecosistemas naturales y el clima, pero además porque pone en cuestión la sostenibilidad del crecimiento a mediano plazo y porque puede generar barreras para el ingreso a los mercados más valiosos.

Cualquier propuesta de políticas públicas que busque promover el desarrollo desde el sector agropecuario debe tener en cuenta estas restricciones, incorporando estrategias que contribuyan a su adecuada gestión.

La necesaria diversificación de la matriz productiva.

La aceleración del ritmo de crecimiento para lograr el desarrollo que postulamos como objetivo en los puntos anteriores requiere un aumento de la inversión que se traduzca a su vez en aumento de la producción total y de la productividad global de los factores de producción.

Ese incremento de la inversión no debe quedar limitado exclusivamente al aumento de la producción y la productividad primarias, por los riesgos y limitaciones que la misma implica, tal como señalamos en puntos anteriores. Debería también focalizarse en la diversificación de la matriz agroexportadora, promoviendo el desarrollo de industrias de base tecnológica relacionadas con el sector agroexportador.

La estrategia que se propone para impulsar la diversificación de la matriz productiva consiste en lograr que el sector agroexportador “traccione” el desarrollo de los sectores de alto contenido científico tecnológico con los que se vincula. Y que a su vez se beneficie de los avances que se generen a ese nivel. Ello significaría promover un círculo virtuoso de mutuo beneficio entre el sector agroexportador “tradicional” y el sector proveedor e industrializador “moderno”.

Para ello debería aumentarse la inversión tanto en la producción de insumos y servicios (“aguas arriba” o “upwards”) como en las industrias procesadoras de los productos del sector (“aguas abajo” o “downwards”).

A nivel global, la convergencia de la “revolución digital y científico-tecnológica” que ha tenido lugar en los últimos años con la valorización que han experimentado los productos agropecuarios en relación a sus precios históricos, genera una oportunidad nueva para que los países productores de materias primas como el nuestro, puedan dar un salto cualitativo en el funcionamiento de sus economías.

Entendemos que el desafío es encontrar el camino para integrar las ventajas comparativas que tenemos en la producción de alimentos y fibras con el potencial que brindan los nuevos desarrollos en la biotecnología, la informática, la microbiología, la ciencia de los alimentos, las telecomunicaciones, la electrónica, los nuevos materiales de origen natural, etc.

Ejemplos pueden ser el desarrollo de bioinsumos que sustituyan a los agroquímicos, la aplicación de la biotecnología al mejoramiento genético para obtener productos animales y vegetales superiores, la medicina veterinaria para el desarrollo de vacunas, la utilización de la microbiología para el tratamiento de efluentes y aguas contaminadas, la tecnología de alimentos para mejorar sus capacidades nutracéuticas, la electrónica, la digitalización y las telecomunicaciones para el monitoreo y la gestión de los procesos productivos y también para la personalización de los productos, la ciencia de los materiales para producir nuevos materiales en base a la madera, etc. Tampoco se puede descartar un impacto en las industrias “más tradicionales” de equipamiento, maquinaria y servicios en general que son proveedores de los diferentes subsectores del agro.

El desarrollo de ese sector de base tecnológica traccionado por el agro no solo sería útil para el propio sector agropecuario y agroindustrial, sino que tiene sentido en sí mismo. Las capacidades en microbiología, biotecnología, informática, ingeniería, biología, química, etc. son transversales a todos los sectores de la actividad económica y una vez que alcancen cierto desarrollo, podrán proyectarse más allá de su vínculo con el sector agroexportador.

Si el sistema funcionara eficazmente, se generarían nuevas oportunidades de inversión para capitales de diferente origen y también para las divisas generadas por las agroexportaciones. Se crearían nuevos puestos de trabajo de alta calificación y productividad. Asimismo, la aplicación a otros sectores productivos de las capacidades científico-tecnológicas desarrolladas en base al agro, generaría una diversificación aun mayor de actividades y mercados, amortiguando la dependencia directa de la economía con respecto a las oscilaciones de los mercados de productos básicos.

Hay que tener presente que la oportunidad de integrar la producción agropecuaria con el desarrollo del sector científico tecnológico no durará indefinidamente. Esa oportunidad responde a una situación especial del mercado mundial donde, debido al aumento de la población con buen poder adquisitivo, la demanda de alimentos se ha incrementado y a que simultáneamente las posibilidades de desarrollo tecnológico se han descentralizado y abaratado. Pero esa situación no tiene por qué durar para siempre. Ello nos obliga a actuar sin precipitación, pero con urgencia.

Potenciar las ventajas comparativas y desarrollar ventajas competitivas.

La pregunta que surge inmediatamente del análisis realizado es ¿cómo avanzar en el sentido deseado? La estrategia debe apuntar simultáneamente al aumento de la productividad en la producción primaria y agroindustrial y al desarrollo de proveedores y clientes de base científico tecnológica en las actividades conexas, con una prioridad definida en la sostenibilidad ambiental y social del conjunto.

En ese marco, es posible distinguir dos áreas de acción diferentes y complementarias: i) potenciar las ventajas comparativas de la producción primaria y ii) desarrollar las ventajas competitivas a través del impulso al sector de proveedores y clientes de base tecnológica relacionados con la producción agropecuaria.

La política de investigación e innovación ocupa un lugar prioritario en este enfoque, y cumple un rol clave tanto en potenciar las ventajas comparativas como en desarrollar las ventajas competitivas.

La promoción de las ventajas comparativas incluye todas las políticas orientadas a promover una mayor producción y productividad agropecuaria y agroindustrial con un énfasis central en la sostenibilidad ambiental de los sistemas productivos. Estas acciones deberían apuntar a impulsar la producción de los mismos productos que se producen en la actualidad (carne, leche, soja, madera, arroz, citrus, etc.), pero en mayor volumen, con más eficiencia, mejorando el desempeño ambiental de los procesos productivos y eventualmente diferenciándolos a través de valor agregado y certificaciones.

Pero en esta contribución queremos poner el foco en la otra dimensión que mencionamos y que consiste en el desarrollo de las ventajas competitivas a través de la diversificación de la matriz productiva.

Esta línea apunta a estimular el desarrollo del sector de empresas de base tecnológica relacionadas con el sector agroexportador, ya sea del lado de la provisión de insumos, servicios, equipamiento, etc. (“upwards”) o del lado del procesamiento e industrialización de las materias primas (“downwards”).

El país ya cuenta con algunas iniciativas interesantes en este sector: producción de inoculantes en base a rizobios, producción de vacunas de uso veterinario, aplicación de biotecnología en procesos de mejoramiento genético animal y vegetal, desarrollo de aplicaciones de software para utilización a nivel predial o industrial, desarrollo de nuevos materiales en base a la madera, etc.

Hay países con economías basadas en los recursos naturales que ya recorrieron este camino. Por ejemplo, Finlandia, a partir de la fase primaria forestal, desarrolló una fase industrial de maquinaria y automatizaciones en la fabricación de equipamiento que hoy significa el 40% de sus exportaciones. Australia hizo lo propio con su sector minero. Hoy las exportaciones de Australia de equipamiento minero superan con creces la exportación de minerales.

La idea es estimular, promover, acelerar, el desarrollo de este sector de empresas a través de las políticas públicas. Si no hay políticas activas, ese proceso no tendrá lugar o lo hará a un ritmo mucho más lento que el deseable.

Avanzar en el diseño de los instrumentos

Existen argumentos para pensar que la exclusiva acción de las fuerzas del mercado no promoverá la transformación deseada, así como demostradamente tampoco asegura la sostenibilidad ambiental de los sistemas productivos ni la inclusión social.

Se requiere entonces una acción proactiva de las políticas públicas no para sustituir a los actores privados, sino para potenciar su acción en función de un objetivo compartido. El país cuenta con algunos ejemplos exitosos de esa articulación entre estímulos del sector público e inversiones privadas como la Ley Forestal o la reconversión energética, entre otros. En esos casos se utilizaron exitosamente las políticas públicas para estimular el desarrollo de nuevos sectores productivos. Aunque también hay casos de fracasos como la industria azucarera y muchas otras industrias “protegidas” por las políticas públicas, que nunca llegaron a ser competitivas.

Queda un largo camino por recorrer para llegar a un diseño de los instrumentos para promover la diversificación de la matriz productiva con probabilidades de ser implementado. Por ejemplo, los sectores específicos a apoyar, el rol de los diferentes actores, el origen y el monto de los recursos públicos a utilizar, la modalidad de su aplicación, la institucionalidad requerida para la implementación de la política, etc.

El enfoque planteado no implica desconocer otros desafíos que el país debe encarar y que también son condición necesaria para encaminarse hacia un desarrollo sostenible en áreas como educación, integración socio-territorial, convivencia y seguridad, atención a la infancia, modernización del Estado, inserción internacional y tantas otras áreas cuyo análisis requiere un aporte especializado y específico fuera del alcance de este artículo.

Pero eso, más que paralizarnos, debería ser un motivo para continuar avanzando en nuestra comprensión y elaboración en torno a esta temática específica.

Es fundamental que el país pueda acelerar su desarrollo sostenible en la triple dimensión económica, social y ambiental. Para ello un componente esencial es continuar fortaleciendo sus sectores competitivos y al mismo tiempo diversificar la matriz productiva de manera de aumentar la sofisticación de los productos e incrementar la productividad global.

Entendemos que el agro está llamado a cumplir un rol estratégico en ese proceso por su producción directa y por su papel en el estímulo al desarrollo de los sectores conexos de base tecnológica.

Las políticas públicas tienen un rol clave para lograr ese objetivo. El adecuado diseño de las mismas, aprovechando la experiencia histórica y los nuevos aportes conceptuales, es un desafío mayor de la hora.

Bibliografía

Carriquiry, Florencia. El desarrollo agropecuario y agroindustrial de Uruguay: Reflexiones en el 50 aniversario de la Oficina de Programación y Política Agropecuaria (OPYPA-MGAP)-

Mazzucato, Mariana. El Estado Emprendedor. Mitos del sector publico frente al privado. RBA Libros. España. 2014.