El análisis de la evolución de las políticas públicas para el cooperativismo no puede desconocer que, en el año de 2022, se cumplieron 20 años de la Recomendación 193 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la promoción de las cooperativas. En ella se reconoce “la importancia de las cooperativas para la creación de empleos, la movilización de recursos y la generación de inversiones, así como su contribución a la economía”. En particular, y referido a la promoción y el fomento establece que “los gobiernos deberían establecer una política y un marco jurídico favorables a las cooperativas y compatibles con su naturaleza y función”.

Mucho ha cambiado en las políticas públicas para el cooperativismo en estos 20 años transcurridos desde la aprobación de la R. 193. El número de cooperativas ha pasado de 844 registradas al Primer Relevamiento Nacional de Entidades Cooperativas a casi 3.700 en 2020 de acuerdo a información suministrada por el Instituto Nacional del Cooperativismo (INACOOP). Un crecimiento como este no puede ser explicado por un solo factor. Seguramente están por detrás una pluralidad de factores y diferencias importantes de acuerdo a la modalidad. Pero sin dudas que una de las explicaciones para entender el crecimiento la podemos encontrar en los cambios en las políticas públicas hacia el cooperativismo. A lo largo de su historia, el movimiento cooperativo uruguayo, a diferencia de otros de la región, se ha caracterizado por un vínculo de autonomía e independencia del Estado. Sin embargo, el desarrollo del cooperativismo uruguayo ha sido facilitado u obstaculizado por el accionar del Estado, pero conservando siempre su autonomía.

Veamos, así, los cambios ocurridos en las políticas públicas para el cooperativismo en Uruguay en los 20 años transcurridos desde la aprobación de la R. 193.

Legislación e institucionalidad previa a la Ley General de Cooperativas

En 2002, cuando se aprobó la R. 193 de la OIT el panorama del cooperativismo uruguayo era crítico. El movimiento cooperativo, al igual que otras expresiones de la sociedad civil uruguaya, se encontraba sufriendo la crisis económica y social que tendría su punto más álgido en julio de 2002. La crisis había golpeado a distintas organizaciones del movimiento. Fueron afectadas especialmente las cooperativas del sector agropecuario e industrial, del comercio minorista y de la salud. Esta situación provocó que muchas cooperativas desaparecieran o redujeran su actividad. También hay que reconocer que fueron muchas las respuestas asociativas y solidarias a la crisis impulsadas desde el cooperativismo.

A esta situación de crisis se suma que las políticas públicas eran inadecuadas e insuficientes. Dos situaciones permiten fundamentar esta afirmación. Por una parte, la legislación existente en 2002 fue caracterizada como de avances espasmódicos, legislación fragmentaria y marco regulatorio reactivo. Por otra parte, la institucionalidad especializada fue definida como tardía, débil e intermitente.

En lo referido a la legislación cooperativa previo a la Ley General de Cooperativas de 2008 hay unanimidad en señalar las incongruencias del marco normativo, como es el caso de Sergio Reyes y Danilo Gutiérrez, quienes afirmaban que el proceso legislativo sobre el cooperativismo en Uruguay había sido “espasmódico y fragmentario”. Previo a 2008 la mayoría de las normas referían a los distintos tipos de cooperativas. Las normas generales para el sector eran escasas y estaban marcadas por un interregno de casi medio siglo. Finalmente, la última característica de la legislación previa a 2008 es ser reactiva. Se legisla para regular y controlar las experiencias que ya existían y las medidas de fomento o promoción eran escasas.

Por otro lado, al momento de la aprobación de la R. 193 en 2002, en lo referido a la institucionalidad, el organismo más importante para las políticas públicas cooperativas era la Comisión Honoraria del Cooperativismo (CHC). La existencia de la CHC ya marcaba una diferencia con lo que había sido la carencia de una institucionalidad especializada a lo largo de la mayor parte del siglo XX. La CHC se ubicaba en la OPP dependiente de la Presidencia de la República, aunque prácticamente carecía de recursos materiales y humanos. La trayectoria de la CHC puede caracterizarse como intermitente. Una vez terminado el gobierno de Luis Lacalle Herrera en 1995, los integrantes renunciaron y el gobierno de Sanguinetti no renovó la representación ni del gobierno ni de las cooperativas. Recién en 2001, el presidente Jorge Batlle Ibáñez nombró una nueva composición de la CHC y, aunque continuó careciendo de recursos, fue dinamizada por nuevos liderazgos. Finalmente, en julio de 2005 el recién asumido gobierno de izquierda presidido por Tabaré Vázquez aprobó el Decreto 224/005 del 20 de julio de 2005 que amplió la integración, los cometidos y las competencias de la CHC. En esta etapa, la CHC contó con más recursos y cumplió un papel fundamental en el proceso legislativo de la aprobación de la Ley General de Cooperativas de 2008.

Con la aprobación de la Ley General de Cooperativas se dio un salto en materia legislativa y en lo relativo a la institucionalidad para la promoción de las cooperativas. La creación del INACOOP generó un ámbito técnico, administrativo y financiero unificado para la promoción del cooperativismo y el relacionamiento entre cooperativas y Estado que permiten afirmar que se cerró la etapa de la institucionalidad diversificada y atomizada y se abrió un nuevo período de fomento del cooperativismo articulado y planificado.

El nuevo marco jurídico y la institucionalidad creada por la Ley General de Cooperativas

La R.193 se asienta en tres principios básicos: el reconocimiento a las cooperativas en todos los sectores económicos y aplicación a todos los tipos de cooperativas; la promoción de las cooperativas en todos los países; y la definición de las cooperativas y de sus valores y principios conforme la declaración de la ACI.

Es importante señalar el papel que les confiere a los gobiernos. El primero es la creación de un marco jurídico adecuado a la naturaleza cooperativa. En segundo lugar, la generación de condiciones no menos favorables que las reconocidas a otras empresas y medidas de apoyo cuando proceda. También se refiere a la necesidad de promover la educación cooperativa y facilitar el acceso al financiamiento. Por último, establece que los gobiernos deben alentar el desarrollo de las cooperativas como empresas autónomas y autogestionadas.

Es en ese marco que se aprobó en Uruguay la Ley 18.407 en 2008 y la creación del INACOOP como organismo público no estatal. La Ley 18.407 transformaba y consolidaba la legislación en materia cooperativa puesto que superaba la anterior situación de normas contradictorias entre sí. La ley permitió hablar de definiciones comunes de cooperativismo y esto se reflejó en el campo jurídico y también en la relación de las cooperativas con los organismos públicos, los bancos y otros actores de la sociedad. La unidad de la legislación ayudó a jerarquizar y regular algunos aspectos específicos de las cooperativas, diferentes de las sociedades comerciales. A su vez, permitió afirmar al cooperativismo en la medida que declaró a las cooperativas de interés general, asignó al Estado el papel de garante y promotor de su constitución, desarrollo, fortalecimiento y autonomía, y creó el INACOOP para la promoción de las cooperativas y el relacionamiento con el conjunto del Estado.

Dos son las novedades más importantes aportadas por la ley respecto de las políticas públicas. La primera es la toma de posición del Estado respecto de las políticas públicas para la promoción cooperativa. Esta es la primera vez que el Estado se compromete a la promoción de políticas públicas para el desarrollo cooperativo. La segunda es la creación del INACOOP. Esto significó un cambio radical en las políticas públicas de promoción del cooperativismo. A partir de entonces se encomienda al INACOOP proponer, asesorar y ejecutar la política nacional de promoción del cooperativismo. Con el objetivo de promover el desarrollo económico, social y cultural del sector cooperativo y su inserción en el desarrollo del país y está llamado a convertirse en el órgano rector de las políticas de promoción hacia el sector del cooperativismo.

La Ley 18.407 en su Título III establece claramente la división en lo relativo a la promoción de las cooperativas, por un lado, y lo atinente a su control, por otro. La ley establecía que el INACOOP tendría competencias en materia de promoción y no de registro ni de supervisión. El Registro de las cooperativas quedaba a cargo de la Dirección General de Registros y la fiscalización en la Auditoría Interna de la Nación (AIN). También se discutió la ubicación del INACOOP en el Estado. La ley establece que el INACOOP tiene como referencia al MTSS (Artículo 186º), siendo la propuesta para la designación de autoridades dependiente del ministro de trabajo, quien a su vez es el responsable político frente al parlamento por la actuación de su directorio.

Respecto de la organización y el funcionamiento, se optó por una integración mixta con representantes propuestos por el Poder Ejecutivo y otros por el movimiento cooperativo. Es así que en el Artículo 194º se estableció un Directorio integrado por cinco miembros: “tres delegados del Poder Ejecutivo, uno de los cuales actuará en calidad de Presidente y otro en calidad de Vicepresidente, y dos delegados del sector cooperativo”. También establece que “Los delegados representantes del sector cooperativo serán designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de la CUDECOOP”. Es de destacar que, hasta el momento, el Poder Ejecutivo respetó el orden propuesto por la CUDECOOP y designó a los dos primeros de la lista de seis personas propuestas. Además del directorio en la Ley 18.407 se dispone la figura de un Director Ejecutivo (Art. 198) que participará del Directorio con voz, pero sin voto.

Un tema importante para el funcionamiento del INACOOP era el de los recursos (Art. 202). En la ley se estableció que los recursos provendrían de Rentas Generales y aportes de las propias cooperativas por lo que se creaba la “prestación coactiva para la promoción, desarrollo y educación cooperativa” (Art. 204).

La Ley 18.407 también preveía la institucionalidad respecto del registro y el control de las cooperativas. Esta institucionalidad fue regulada por el Decreto 198/012 aprobado en junio de 2012 que reglamentó aquellos aspectos no previstos por la ley o que requerían una ampliación.

En cuanto al registro de cooperativas, la Ley 18.407 estableció que se seguiría rigiendo por la Ley de Registros que unificó el sistema bajo la Dirección General de Registros. Las disposiciones referidas al control de las cooperativas se establecen en el Capítulo II del Control Estatal de las Cooperativas de la Ley 18.407. Como autoridad de control, el Artículo 211º dispone que la fiscalización de las cooperativas continuaría a cargo de la AIN, al tiempo que se unificaba el sistema de supervisión, perdiendo potestades las distintas reparticiones ministeriales sin perjuicio del contralor específico de cada rama de actividad.

Resultado de este nuevo marco de las políticas públicas, el cooperativismo creció y se diversificó.

Las políticas públicas desarrolladas a partir del INACOOP

Para analizar las políticas públicas desarrolladas por la institucionalidad pública creada por la Ley General de Cooperativas se presentan las principales líneas de trabajo del instituto.

Las principales líneas de trabajo del INACOOP se pueden agrupar en dos categorías: i) el abordaje de aspectos legales y de control de las cooperativas, y ii) la articulación y coordinación institucional de las políticas públicas que incluye las coordinaciones con los ministerios y otros organismos públicos, con los gobiernos departamentales y el relacionamiento internacional.

En lo referido al abordaje de los aspectos legales del cooperativismo, las acciones más importantes se desarrollaron en relación con el Poder Legislativo a través de la Comisión Especial del Cooperativismo. Dos fueron los principales temas que se abordaron junto con la Comisión: la actualización de la Ley 18.407 y el marco jurídico de la economía social y solidaria. El primero correspondió a las modificaciones y actualizaciones de la Ley. 18.407 que se veían como más urgentes. Tal como se mencionó anteriormente, se trabajó en la redacción del Decreto Reglamentario de la Ley 18.407 que se promulgó con el número 198/012. Posteriormente, se estudiaron las modificaciones más formales, consensuadas y urgentes de la Ley 18.407. La reforma de la Ley de Cooperativas fue sancionada por el parlamento como Ley 19.181 “Constitución y funcionamiento de las cooperativas” de diciembre de 2013.

El segundo gran tema fue la elaboración de un marco jurídico que contemplara a la economía social y solidaria. Uno de los cometidos del INACOOP previsto en el Artículo 187º inciso M) de la Ley 18.407 es realizar propuestas sobre el alcance y regulación de la economía social y solidaria para favorecer la formación de un marco jurídico que facilite su desarrollo y promoción”. En 2014 se comenzó a trabajar en un anteproyecto de Ley de Economía Social y Solidaria en coordinación con actores públicos, universitarios y representantes de las entidades interesadas buscando la generación de un amplio acuerdo para luego elevarlo al Parlamento. Este proceso culminó en 2019 cuando el INACOOP trabajó e informó al Parlamento sobre la Ley 19.848 de Economía Social y Solidaria. Normas para su promoción y desarrollo que finalmente fue aprobada en enero de 2020.

Respecto de la coordinación y articulación de las políticas públicas, la Ley General de Cooperativas mandata al INACOOP, entre otras cosas a “Proponer políticas públicas y sectoriales y asesorar preceptivamente a los poderes públicos en la materia cooperativa” (Art. 187 inc. A). Cumpliendo con este mandato, el INACOOP ha desarrollado múltiples coordinaciones, articulaciones, convenios y acuerdos de acciones concretas con organismos del gobierno nacional y de los gobiernos departamentales y ha desarrollado un activo relacionamiento internacional. Aunque, es necesario advertir, que se cumple la obligación de asesoramiento preceptivo del INACOOP.

En la medida que distintos ministerios y organismos públicos ejecutan políticas públicas para las cooperativas, uno de los principales desafíos que ha tenido el INACOOP es transversalizar esas políticas.

Finalmente, la articulación y coordinación institucional incluye dos políticas transversales: la política de género y las políticas de transformación productiva y competitividad empresarial. La primera se refleja en la participación del INACOOP en el Consejo Nacional de Género. La segunda política transversal es la inclusión del INACOOP en el Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad (SNTPyC): Transforma Uruguay.

A modo de conclusión: balance y perspectiva de las políticas públicas

Con la aprobación de la Ley 18.407 y la creación del INACOOP se inicia una nueva etapa en las políticas públicas para el cooperativismo que se enmarca en la R. 193. Tal como propone la R. 193 respecto del papel de los gobiernos en la promoción de las cooperativas, se creó un marco jurídico adecuado a la naturaleza cooperativa, se generaron las condiciones favorables, se promovió la educación cooperativa y se facilitó el acceso al financiamiento, finalmente, se alentó el desarrollo de las cooperativas como empresas autónomas y autogestionadas.

Resultado de este nuevo marco de las políticas públicas, el cooperativismo creció y se diversificó. Esto permite reafirmar lo sostenido por Juan Pablo Terra cuando argumentaba la importancia del marco legal como una regularidad del proceso histórico del cooperativismo uruguayo. En el mismo sentido, Terra argumentaba que el papel del Estado y las políticas públicas es fundamental para el desarrollo y ampliación de los espacios ocupados por la cooperación.

Esto también tiene relación con el tipo de interacciones entre Estado y movimiento cooperativo establecidas a partir del diseño institucional del INACOOP. A lo largo de la historia se aprecia que los procesos de integración cooperativa y de constitución de la institucionalidad especializada se refuerzan y condicionan mutuamente. La creación del INACOOP fortaleció la integración cooperativa de la CUDECOOP al reconocer a la confederación como interlocutora y representante del movimiento cooperativo organizado. Esto se refuerza en la medida que se crea el INACOOP como un instituto público de derecho privado con integración mixta. Esta particularidad ha convertido la experiencia uruguaya como una referencia en la región y en el mundo tanto por el marco institucional creado como las políticas que de allí se desprenden. Es por ello posible afirmar que la mayor originalidad del caso uruguayo es que las políticas del INACOOP han tenido como aliado estratégico al movimiento cooperativo a través del trabajo con la CUDECOOP y las distintas federaciones. En lo que es un claro ejemplo de co-construcción de políticas públicas puesto que el movimiento cooperativo participa no solo de la ejecución de las políticas sino también en el diseño y formulación.

De la misma manera, se puede observar el proceso de legitimación del instituto a partir de la construcción de una trama variada y diversa de relaciones institucionales con otros organismos públicos. El enfoque para la construcción de esta trama ha sido en todo momento de articulación para buscar sinergias y evitar esfuerzos aislados. En particular se puede destacar la trama construida en términos del relacionamiento con el Poder Legislativo, la interinstitucionalidad con ministerios y áreas específicas, la red territorial con los gobiernos y actores locales y la participación en la coordinación de las instituciones científicas tecnológicas y con el sistema educativo. Fruto de este trabajo el INACOOP comenzó a ser visualizado como institución madura y como un socio estratégico de los organismos públicos. La construcción realizada durante estos años sentó las bases para que el INACOOP constituya un engranaje dentro de las políticas públicas para el desarrollo nacional.

A pesar del auspicioso panorama que presentan las políticas públicas, existen importantes desafíos para el futuro. En marzo de 2020, la asunción de un nuevo gobierno significó un cambio considerable en la conducción política luego de 15 años de gobiernos frenteamplistas durante los cuales se aprobó la Ley 18.407 y comenzó a funcionar el INACOOP. A la situación de cambio de gobierno, se le sumó la emergencia sanitaria declarada por la pandemia de covid-19. El cambio en las autoridades del INACOOP recién se produjo en abril de 2020 por Decreto 121/020.

Las nuevas autoridades de INACOOP manifestaron desde el primer momento su intención de dar continuidad a las líneas estratégicas desarrolladas por la anterior administración. Sin embargo, la continuidad en las políticas públicas no solo depende del INACOOP sino también de otros actores gubernamentales como el INEFOP, para la continuidad del PROCOOP, o los organismos públicos, para la continuidad de los convenios para la contratación de cooperativas.

Los cambios en las políticas públicas para el cooperativismo con la nueva administración se relacionan con tres situaciones. La primera tiene relación con los cambios programados y no concretados por la administración anterior. La segunda se vincula con la impronta del nuevo gobierno encabezado por Luis Lacalle Pou. La tercera obedece a los cambios relacionados con la situación de la emergencia sanitaria y la situación de crisis económica y social del país que obligan al INACOOP a incorporar un nuevo escenario producto de la pandemia y la caída en los recursos.

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